HUBUNGAN BIROKRASI DENGAN DEMOKRASI
Dra. DARA AISYAH, M.Si
Jurusan Ilmu Adminisrasi Negara
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik
Universitas Sumatera Utara
Berbicara tentang birokrasi sering kali kita asumsikan dengan urusan yang
berbelit-belit, prosedur yang panjang dan memakan waktu yang lama, pokoknya
selalu mendapat “tanda” negatif dari pendengarnya. Hal ini akan menjadi lebih
transparan apabila kita memantau birokrasi yang berhubungan atau berurusan
dengan organisasi formal, islam maupun non islam, negeri maupun swasta.
Pembahasan birokrasi selalu menarik untuk dibicarakan baik sebagai bahan diskusi
maupun sebagai bahan kajian ilmiah untuk diperdebatkan dengan tujuan mencari
solusinya.
Apalagi topik yang akan dikaji ada hubungannya dengan demokrasi sehingga
memerlukan suatu pemikiran yang serius untuk menelaah dan menilai akibat-akibat
yang terjadi dan yang ditimbulkan oleh aksi birokrat dalam konteks demokrasi yang
perlu diperbaiki.
Namun apakah sudah menjadi hal yang sulit direform bahwa birokrasi selalu
menghambat kemudahan, kemajuan dan perkembangan suatu sistem politik
khususnya memperkecil ruang gerak demokrasi. Tulisan ini mencoba menjabarkan
birokrasi berkaitan dengan demokrasi dan melihat posisi itu melalui Rekonstruksi.
Oleh karena itu lebih baik dijelaskan terlebih dahulu apa birokrasi dan demokrasi itu
Bagaimana kontribusinya terhadap demokrasi Bagaimana posisi birokrasi dengan
demokrasi melalui rekonstruksi bagaimana situasi problematik yang terjadi di
Indonesia dan strategi seperti apa yang dapat diterapkan di Indonesia sehingga
antara birokrasi dan demokrasi bisa direkonstruksi.
a. Konsep Birokrasi
Dalam kamus Akademi Perancis tahun 1798, Birokrasi diartikan
:"kekuasaan,pengaruh dan para kepala dan star biro pemerintahan. Sedangkan
menurut kamus bahasa Jerman edisi 1813, birokrasi di definisikan
sebagai:"wewenang atau kekuasaan dari berbagai departemen pemerintahan.”
Birokrasi sebagai suatu sistem organisasi formal dimunculkan pertama sekali
oleh Max Weber pada tahun 1947, menurutnya birokrasi merupakan tipe ideal bagi
semua organisasi formal. Ciri organisasi yang mengikuti sistem birokrasi ini ciricirinya
adalah pembagian kerja dan spesialisasi, orientasi impersonal, kekuasaan
hirarkis, peraturan-peraturan, karir yang panjang, dan efisiensi.
Cita-cita utama dari sistem birokrasi adalah mencapai efisiensi kerja yang
seoptimal mungkin. Menurut Weber organisasi birokrasi dapat digunakan sebagai
pendekatan efektif untuk mengontrol pekerjaan manusia sehingga sampai pada
sasarannya, karena organisasi birokrasi punya struktur yang jelas tentang
kekuasaan clan orang yang punya kekuasaan mempunyai pengaruh sehingga dapat
memberi perintah untuk mendistribusikan tugas kepada orang lain (Robert Denhard,
©2003 Digitized by USU digital library 2
1984 : 26,32). Organissasi mengopcrasikan prinsip-prinsip dasar hirarki kantor
dimana ada garis-garis yang jelas dari atasan dan bawahan.
Menurut Herbert M.Levine, birokrasi kadang-kadang digunakan dalam suatu
hal yang diremehkan, boleh dikatakan artinya canggung, tidak imaginatif, kaku, dan
para administrator pemerintah yang tidak efisien (Herbert M.Levine, 1982 : 240).
Birokrasi memainkan peranan aktif di dalam proses politik di kebanyakan
negara dan birokrasi menggunakan banyak aktifitas-aktifitas, diantaranya usahausaha
paling penting berupa implementasi Undang-Undang, persiapan proposal
legislatif, peraturan ekonomi, lisensi dalam perekonomian dan masalah-masalah
profesional, dan membagi pelayanan kesejahteraan (Herbert M.Levine, 1.982: 241).
Masyarakat didominasi oleh para birokrat, ditulis oleh James Burnham tahun
1941 yang menekankan pentingnya kelompok manajerial di dalam perekonomian,
dan tidak ada pemisahan yang tajam antara kelompok manajerial clan pejabat politik
(Martin Albrow, 1989 : 100) Berdasarkan tulisan tersebut James memberi
persamaan antara kekuasaan kelas para manajer dengan kelas para birokrasi
negara.
Masyarakat yang dibentuk dan diperintah oleh para birokrat akan menjadi
masyarakat -masyarakat birokratis yang nantinya masyarakat tersebut akan menjadi
birokrasi-birokrasi masyarakat yang patuh dan tunduk pada pengaruh sikap-sikap
dan nilai-nilai para birokrat, karena adanya perubahan sikap dari masyarakat akan
bergantung kepada pengaruh para birokrat. Hal ini akan cepat menjerat masyarakat
akan runtuhya nilai-nilai demokrasi sehingga ada suatu pertentangan dengan nilainilai
tersebut yang dianggap sebagai suatu problema yang memerlukan pemecahan.
b. Konsep Demokrasi
Pada tulisan ini perhatian kita tertuju pada masalah birokrasi dan
hubungannya dengan demokrasi. Selama masih ada tipe-tipe pejabat negara dan
seperangkat nilai yang dianggap sebagai bagian inheren dalam demokrasi yang
sebenamya. maka masalah birokrasi dan demokrasi tidak akan pernah berhenti.
Cara pandang tentang demokrasi dari waktu ke waktu mengalami
perkembangan sejalan dengan semakin kompleksnya hubungan antar warga. Kata
demokrasi berasal dari bahasa Yunani, menurut bahasa Yunani, definisi yang paling
singkat tentang demokrasi adalah apa yang diucapkan oleh Abraham Lincoln di
Gettysburg, Pensylvania, Arnerika Serikat tahun 1863 yaitu pemerintahan dari
rakyat, oleh rakyat, untuk rakyat Esensi dari demokrasi adalah bahwa rakyat
memerintah atau melakukan pemerintahan oleh dirinya (government by the people)
(majalah Koridor, 1994: 3,4), demokrasi magandung dua dimensi kontes dan
partisipasi yang menurut Robert Dahl merupakan hal menentukan bagi demokrasi.
Demokrasi juga mengimplikasikan adanya kebebasan sipil dan politik yaitu
kebebasan berbicara, menerbitkan, berkumpul dan berorganisasi, yang dibutuhkan
bagi perdebatan politik dan pelaksanaan kampanye-kampanye pemilihan itu (Samuel
P. Huntington, 1995 : 6).
Demokrasi berarti liberte, egalite, fraternite, dimana ada kontrol yang efektif.
oleh warga negara terhadap kebijakan pemerintah. David Held menyatakan ada 7
prinsip utama penyelenggaraan negara berdasarkan demokrasi yaitu:
1. masyarakat harus memerintah dalam arti semua harus terlibat dalam membuat
undang-undang, memutuskan kebijaksanaan umum dan melaksanakan hukum
dan administrasi pemerintahan.
©2003 Digitized by USU digital library 3
2. masyarakat secara perseorangan harus terlibat dalam pembuatan keputusan
yang penting dalam arti memutuskan hukum-hukum publik dan masalahmasalah
kebijaksanaan umum.
3. para penguasa berkewajiban untuk mempertanggungjawabkan tindakantindakannya
kepada masyarakat .
4. para penguasa harus bertanggung jawab kepada perwakilan dari masyarakat.
5. para penguasa harus dipilih oleh masyarakat.
6. para penguasa dipilih melalui representatif/perwakilan dari masyarakat dan
7. para penguasa harus bertindak sesuai dengan kepentingan masyarakat. (prisma
No.4 tahun XXI, 1992 : 32).
Kalau kita amati model demokrasi David Held diatas, maka untuk kasus
negara berkembang seperti Indonesia demokrasi yang muncul sangat bergantung
kepada perilaku elit politik dan struktur budaya, ekonomi dan ideologi yang menjadi
anutan, khususnya dalam cara pandang terhadap pembangunan politik. Demokrasi
yang dapat menghambat nilai-nilai kultural menurut seorang Indonesianist Benedict
R.O'G Anderson yaitu prinsip ajaran demokrasi pandangan Jawa yang sangat
mempengaruhi sistem politik dan proses demokratisasi Indonesia. Basis kultural
dalam pemerintahan Orde Baru di Indonesia itu dapat dilihat dari bagaimana
hubungan antara elit politik dengan warga negara sebagai hubungan antara kawulo
dan gusti, antara kekuasaan di kalangan "wong ghede dan wong cilik”.
Usaha demokratisasi masih memerlukan rentang waktu yang cukup panjang
bagi lembaga-lembaga politik, rezim yang memerintah, maupun nilai masyarakatnya
sendiri dalam memaksimalkan upaya yang ada menuju iklim demokratisasi yang
diidam-idamkan.
c. Kontribusi birokrasi dengan Demokrasi
Kebanyakan orang menganggap bahwa konsep birokrasi sebagai administrasi
yang tidak efisien dan rasional, mencakup aplikasi kriteria evaluatif dan spesifikasi
sifat nilai-nilai tersebut (Martin Albrow,1989 : 1 07). Konsep birokrasi cendrung
dianggap sebagai suatu aspek ancaman terhadap demokrasi, apalagi konsep
birokrasi sebagai kekuasaan yang dijalankan oleh pejabat, konsep ini diamati secara
serius karena mendiskusikan tentang pejabat-pejabat negara yang menjalankan
tujuan-tujuan demokrasi. Perlu dipertanyakan apakah tindakan tergantung pada
bagaimana nilai-nilai demokrasl Itu ditafsirkan dan mana diantara penafsiran itu
yang dipandang salah.
Friedrich dan Finer prihatin terhadap masalah kesesuaian praktek-praktek
administrasi negara modem dengan nilai-nilai demokrasi, karena mereka percaya
bahwa bukan kekuasaan yang dijalankan pejabat yang menimbulkan masalah tetap
cara menggunakan kekuasaan itulah yang menjadi masalahnya, untuk itu perlu
dilihat bagaimana masing-masing karakteristik antara birokrasi dan demokrasi
digunakan dalam usaha mendiagnosis dan menyembuhkan masalah yang terjadi.
Martin Albrow membedakan tiga posisi dasar tentang fungsi-fungsi pejabat
di negara demokrasi, yaitu
1. pejabat menuntut kekuasaan terlalu besar dan perlu dikembalikan pada
fungsinya semula.
2. pejabat benar-benar merniliki kekuasaan dan tugas yang semakin besar sehingga
jabatan tersebut harus dijalankan secara bijaksana .
3. kekuaasaan perlu bagi para pejabat sehingga harus dicari metode-metode
pelayanan yang dapat disalurkan bersama-sama.
©2003 Digitized by USU digital library 4
Problema yang harus dipecahkan untuk dapat menumbuh kembangkan
demokrasi dengan menempatkan birokrasi secara konsisten di dalam sistem
politik.
Dalam sistem politik demokrasi liberal yang berawal dari Maklumat Wakil
Presiden No.X tertanggal 3 November 1945. terwujud konfirmasi, dimana politik
yang ikut menentukan sosok administrasi pemerintah pada waktu itu. Posisi
infrastruktur politlk vis-a-vis suprastruktur politik secara relatif lebih kuat,
menciptakan suatu sosok sistem politik bureau-nomia (Moeljarto Tjokrowinoto,
1996: 159).
Menurut teori, agar dapat memahami birokratisasi dalam pembangunan
nasional, di Indonesia terlebih dahulu didekatkan melalui 2 konsep yaitu :
1. konsep masyarakat politik birokratik yang dikembangkan pertama sekali oleh
Fred Riggs (1966) dan digunakan oleh Karl D.Jackson (1978) dalam konteks
Indonesia.
2. konsep kapitalisme birokratik yang dirumuskan oleh Wittfogel (1957).
Berdasarkan konsep Jackson tersebut maka ciri-ciri pokok masyarakat politik
birokratik adalah :
1. lembaga politik yang dominan adalah aparat birokrasi
2. lembaga–lembaga politik lainnya, seperti parlamenter, partai politik, dan
kelompok kepentingan semuanya lemah dan tidak mampu melakukan kontrol
terhadap birokrasi.
3. masa diluar birokrasi secara politis dan ekonomis pasif, sehingga menyebabkan
lemahnya peranan partai politik dan dampaknya semakin memperkuat peranan
birokrasi.
Bertitik tolak dari ciri-ciri tersebut maka dapat kita simpulkan bahwa birokrasi
di Indonesia cendrung mendekati ke tiga ciri tersebut, sehingga perlu dipertanyakan
kemampuan masyarakat politik birokratik ini untuk melaksanakan pembangunan
,terutama pembangunan yang mampu mengantisipasi dan menahan gejolak-gejolak
eksternal sehingga bisa mencapai tingkat pertumbuhan yang memadai, yang dapat
mendistribusikan secara merata hasil dari perjuangan masyarakat tersebut.
Ada tiga kecendrungan yang dialami oleh setiap birokrasi, yaitu pertama
proses weberisasi, yaitu suatu proses dimana suatu biroksasisemakin mendekati tipe
ideal sebagaimana dikemukakan oleh Max Weber.Kedua, proses parkinsonisasi yaitu
proses dimana birokrasi cendrung menuju kedalam keadaan patologis sebagaimana
pernah diduga kuat oleh C.Northcote Parkinson Ketiga, proses orwelisasi, yaitu
kecendrungan birokrasi semakin menguasai masyarakat, untuk birokrasi di Indonesia
agaknya cendrung ke arah parkinsonisasi dan orwelisasi ketimbang ke arah
weberisasi.(Muhadjir Effendy, dalam jurnal Bestari, januari-april 1995 : 27,28 ).
Menurut analisa Dr.Muhadjir Darwin yang menyimpulkan bahwa birokrasi di
Indonesia sedang “sakit” dengan titik tekanannya berdasarkan hukum Parkinson,
sedangkan parameter birokrasi “ sehat “ yang dijadikan sandaran adalah konsep
birokrasi weber tetapi pada kenyataanya selalu menimbulkan masalah, karena ciriciri
organisasi yang diharapkan terlalu ideal sehingga kadang kala belum tentu cocok
dengan kondisi atau situasi di suatu negara.
©2003 Digitized by USU digital library 5
d.Dampak Kekuasaan Birokrasi Terhadap Kondisi Demokrasi
kekuasaan birokrasi menimbulkan pertanyaan yang menyebabkan para
ilmuan mulai berpikir. Adil dan perlakuan yang sama bagi seluruh penduduk
ternyata membutuhkan seperangkat hukum yang kompleks da peraturan-peraturan
administratif, untuk dapat berfungsi, setidak-tidaknya masyarakat harus
memberikan pengertiannya karena pada kenyataannya jumlah polisi tidak cukup
banyak di dalam melakukan kontrol atas penerapan hukum, dengan demikian
keadaan menjadi sulit bila masyarakat cendrung tidak mematuhi hukum.
Dalam jangka pendek, tentu saja birokrasi dapat memerintah masyarakat
tanpa Menimbulkan perlawanan mereka Namun sebagaimana kita juga pemah
belajar dari masa lampau, kerelaan yang pertama-tama bersifat pasif pada akhimya
membangkitkan rasa ketidakberdayaan. Hal ini kemudian dicetuskan dalam bentuk
protes yang mengacaukan suasana. Apabila kita menunggu sampai suasana itu
benar-benar terjadi, inilah yang disebut antitesis demokrasi.
Sedikit kepatuhan sudah merupakan suatu kondisi bagi demokrasi. Bila
pemerintah harus memaksa kepatuhan yang sepenuhnya, hal ini berarti mengurangi
demokrasi.Kepatuhan tanpa syarat pada hakikatnya menghindari kritik dan
ketidaksepakatan yang menjadi inti demokrasi (Peter M.Blau. Marshall. dan
W..Meyer .1987: 202.203).
Bila kita lihat contoh di Indonesia, bahwa masyarakat wajib pajaknya sudah
lelah dengan seabrek peraturan yang harus dipatuhi. sehingga ada kesan terpaksa
untuk memenuhi kewajiban perpajakan, dan sulit menciptakan masyarakat yang
sadar pajak dalam sistem yang diterapkan untuk meningkatkan penerimaan negara.
Pada dasamya masyarakat lebih menginginkan terciptanya kesadaran daripada
kepatuhan. Ibarat seorang pencuri bertobat untuk tidak akan mengulangi
perbuatannya karena dia takut kepada Allah (sadar bahwa mencuri itu perbuatan
dosa), daripada takut karena adanya ganjaran hukuman yang menantinya, sehingga
sulit untuk mencapai tahap masyarakat yang "marginal detterence". kalau mentalnya
masih mental pencuri.
Nilai-nilai demokratis tidak saja berarti tujuan-tujuan masyarakat yang
ditentukan oleh keputusan mayoritas. tetapi juga bahwa tujuan-tujuan tadi
diterapkan melalui metode-metode efektif yang ada, yakni dengan memantapkan
organisasi-organisasi sifatnya yang lebih birokratis daripada berupa pengaturan
secara demokratis. Keberadaan birokrasi-birokrasi semacam itu tidak merusak nilainilai
demokrasi.
Jika birokrasi berlebihan maka masyarakat dirugikan karena masyarakat
punya otonomi yang terbatas, karena freewill terbatas untuk masyarakat, karena
belum tentu yang dilakukan birokrat baik, baik juga untuk rnasyarakat. Birokrasi
sulit untuk direm karena ada dorongan dari dalam (birokrat itu sendiri) ataupun dari
luar seperti :
1. dorongan politik, yaitu : tuntutan dari rnasyarakat sehingga membuat birokrasi
menjadi lebih besar peranannya, adanya tuntutan negara semakin berkembang
terus, yang meminta negara untuk menyelesaikannya dan meminta negara
melayani hal tersebut sebagai contoh yaitu negara yang demokratis.
2. dorongan ekonomi.
3. dorongan yang bersifat sosial, yaitu pemberian tanggungjawab pada negara
untuk melakukan sesuatu pada masyarakat, ada pandangan bahwa negara
©2003 Digitized by USU digital library 6
sebagai penggerak pembanggunanan nasional dan negara diasumsikan sebagai
fungsi yang strategis...
Demokrasi dan birokrasi sesungguhnya sangat diperlukan dalam proses
pembangunan suatu negara , akan tetapi semakin kuat birokrasi dalam negara maka
akan semakin rendah demokrasi dan sebaliknya semakin lemah birokrasi maka akan
semakin tinggi demokrasi.
Gejala tumbuhnya birokrasi yang terlarnpau kuat diungkapkan oleh Fred W
Rigg ketika ia rnelakukan penelitiam modernisasi di Thailand yang kemudian muncul
dengan konsep "Bureaucratic Polity" yang menggambarkan betapa birokrasi di
Thailand telah memasuki suatu jaringan kehidupan politik dan ekonomi yang sangat
kuat yang dilakukan oleh negara terhadap kehidupan masyarakat, dalam konsep
yang sama Karl D.Jackson untuk studinya tentang birokrasi di Indonesia, yang
menempatkan birokrasi melalui pemasukan nilai budaya masyarakat yang dominan
sebagai suatu kekuatan tersendiri dalam mempengaruhi sistem politik dan perilaku
politik elit kekuasaan (Karl D.jackson. dalam Karl D.Jackson dan Lucian W.Pye,
1987:4).
Berdasarkan studi Guelermo O'Donnel bahwa negara telah muncul sebagai
kekuatan politik yang tidak hanya relatif mandiri berhadapan dengan faksi-faksi elit
pendukungnya serta masyaraklu sipil, tetapi ia telah menjadi kekuatan dominan
yang marnpu mengatasi keduanya. Otoritarian Birokratik memang diciptakan untuk
melakukan pengawasan yang kuat terhadap masyarakat sipil, terutama dalam upaya
mencegah massa rakyat di bawah keterlibatan politik yang terlampau aktif agar
proses akselerasi industrialisasi tidak tergangggu (Guelermo O'Donnel dalam
Muhammad AS Hikam, Jurnal IImu Politik No.8, AIPI LIPI Jakarta 1991: 68).
Studi Fred W Rigg tentang Bureaucratic Polity dan GuelermO'Donnel tentang
Bureaucratic Authoritarian nampaknya menggarisbawahi bahwa dalam masyarakat
tertentu posisi birokrasi sudah berada di bawah kontrol politik kekuasaan dalam
rangka mendapatkan sumber legitimasi politik melalui sarana birokrasi. Jika dalam
studi Rigg birokrasi. berkolaborasi dengan kekuasaan pemerintah, maka model
O'Donnell birokrasi itu tidak hanya berkolaborasi dengan kekuasan tetapi juga
melibatkan diri hampir di semua bidang kegiatan. Keterlibatan negara tidak hanya
dalam bidang poitik formal, namun menjalar sampai kepada kegiatan ekonomi sosial
budaya termasuk juga ideologi.
e.Rekonstruksi Birokrasi dan Demokrasi Melalui Beberapa Pendekatan.
Birokrasi dan Demokrasi melalui penjelasan tersebut ibarat dua sisi dari mata
uang yang sama, birokrasi dan demokrasi sangat diperlukan dalam kegiatan negara
dan masyarakat, akan tetapi keduanya justru menunjukkan tingkat perbedaan yang
mendasar dan kalaupun memungkinkan dapat dipertemukan satu sama lain melalui
rekonstruksi antara keduanya. Birokrasi merupakan salah satu sarana bagi
kekuasaan negara untuk memperkuat posisi politik dan merupakan sumber
legitirnasi politiknya. Sementara demokrasi merupakan keinginan dari sebagian
besar rnasyarakat untuk rnendapatkan keberdayaan sehingga proses tawar menawar
antara state dan sipil society dapat berkembang dengan baik khususnya dalam
kerangka pengembalian keputusan politik sebagaimana prinsip-prinsip dasar dari
demokrasi itu sendiri.
©2003 Digitized by USU digital library 7
Modal kebijakan merupakan pendekatan yang akan dipakai dalam
merekonstruksi birokrasi dan demokrasi. Allison mendeskripsikan 4 model kebijakan
yaitu :
1. Synoptic Model, merupakan model yang ideal dengan melihat proses kebijakan
sebagai suatu proses yang sangat rasional dimana policy maker atau aktor-aktor
yang terlibat dalam proses kebijakan dianggap memiliki persepsi yang jelas
tentang tujuan yang akan dicapai (Charles H Levine, B.Guy Peters, Frank J.
Thompson, 1990 : 82) .Para aktor politik bisa menilai konsekuensi-konsekuensi
positif dan negatif, contohnya : kebijakan pengentasan kemiskinan, adanya
kesadaran para aktor dalam birokrasi sehingga mengambil nilai tertentu yang
siap dimaksimalkan pemerintah. Dalam hal ini birokrasi tidak hanya penerima
kebijakan dari pejabat-pejabat politik, tetapi turut melakukan kebijakan berupa
tindakan membela si miskin sebagai suatu pertanda merekonstruksi demokrasi,
hat ini menandakan bahwa birokrasi bukan pemerintahan rakyat tetapi
mengembalikan peran negara sebagai arbiter (perantara).
2. Model Incremental, merupakan kebijakan yang dimulai dengan melihat
kebijakan yang ada, apa yang menjadi tantangan masa depan, apa perlu
kebijakan direvisi atau direform. Proses kebijakannnya sering kali tidak dimulai
dari titik nol karena selalu dimulai dengan kebijakan yang ada sehingga standard
operating procedurenya terlalu kuat.
3. Model Garbage Can, merupakan kebijakan yang mencari tujuan yang pasti,
akan tetapi hubungan antara tujuan dan kebijakan-kebijakan utama tidak selalu
jelas. Pendekatan ini sering juga disebut organisasi anarki, menurut model ini
hasil pembuatan keputusan secara kebetulan dipengaruhi 4 komponen yaitu :
para partisipan, solusi, masalah-masalah dan kesempatan untuk memilih
(Charles H.evine,B.Guy Peters,Frank J. Thompson, 1990 :83,84)
4. Model Birokratik Politik, merupakan proses pengambilan keputusan dalam
melibatkan banyak aktor/kelompok-kelompok kepcntingan yang masing-masing
punya nilai atau kepentingan sendiri, punya agenda masing-masing,
memperjungkan atau membangun strategi-strategi sendiri dengan koalisi,
bergaining atau kompromi sesuai dengan tujuan yang ia miliki.(Charles
H.Levine,B Guy Peters,Frank J.Thompson,1990: 84).
Berdasarkan beberapa model yang ditawarkan, jika kita mengacu ke negeri
sendiri yaitu Indonesia, maka ada kecendrungan kita memakai model Incremental,
dimana terlalu banyak prosedur dan standard operating procedure terlalu
dinomorsatukan atau dijadikan sebagai salah satu instrumen yang digunakan oleh
pemerintah pusat. Pembuatan keputusan-keputusan poitik nasional amat didominasi
oleh pemerintah dan kesan seperti itu sukar dibantah.
f. Situasi Problematis yang teriadi di Indonesia.
Problema birokrasi yang melanda negara Indonesia dengan adanya
pelaksanaan peraturan dan juga yang semakin banyak, kurang mampu mendorong
empowering masyarakat karena birokrasi melihat masyarakat dari kaca mata
bagaimana masyarakat melaksanakan peraturan dan bukan melihat bagaimana
inisiatif masyarakat itu sendiri sehingga ada kesan pemaksaan yang dapat
menimbulkan benih-benih konflik yang mengakibatkan rakyat sebagai lawan dari
birokrasi. Padahal seharusnya birokrasi bekerja untuk rakyat, karena hidupnya dari
gaji yang diperoleh dari pajak rakyat dan bukan malah menjadi alat untuk menekan
rakyat.
Pada waktu yang lalu, beberapa teknokrat dalam birokrasi mencoba
mengadakan upaya-upaya reformasi , seperti yang dilakukan oleh Emil Salim, J.
©2003 Digitized by USU digital library 8
Sumarlin dan Saleh Affif ketika beliau-beliau tersebut menjadi Menteri Penertiban
Aparatur Negara pada Kabinet Pembangunan I,II dan III. Menteri Emil Salim berhasil
mengadakan reformasi pada organisasi dan tala kerja departemen, Menteri Sumarlin
mengadakan reformasi pada sistem remunerasi pegawai negeri, dan Menteri Saleh
Affif mengadakan reformasi untuk menggairahkan kegiatan ekonorni melalui
serangkaian kebijakan deregulasi. Reformasi tersebut dapat dilaksanakan walaupun
pada kurun waktu tersebut birokrasi Indonesia secara umum masih konservatif dan
belum terbuka terhadap perubahan. Namun, reformasi tersebut belum mampu
menciptakan suatu snow ball reformasi administrasi yang terus sustainable dan
akhirnya mampu menciptakan sistem adrninistrasi yang handal dan dapat bargaining
mendukung pembangunan ekonomi politik (Sofian Effendi, dalam orasi ilmiah yang
disampaikan pada kuliah perdana program MAP UNT AG, 1994 :3).
Kurang berhasilnya reformasi administrasi di Indonesia selama kurun waktu
PJPT-1 ini nampaknya dipengaruhi paling tidak oleh 2 faktor :
1. kuatnya dominasi ekonomi perencanaan pembangunan nasional, sehingga
reformasi administrasi tidak pernah menjadi fokus perhatian tetapi hanya sebagai
pendukung pembangunan ekonomi .
2. belum nampak adanya minat yang cukup besar dikalangan para pimpinan
organisasi politik mengenai reformasi administrasi, aliansi yang kuat antara
birokrasi dan organisasi politik, terutama melalui pengaruh jalur-jalur A dan B di
Golkar, telah menimbulkan politisasi birokrasi yang berlebihan, yang
menimbulkan dorongan yang kuat pada birokrasi yang cendrung lebih
mempertahankan status-Quo daripada reformasi. Sepertinya mendengar kata
reformasi, para birokrat agak alergi karena daya inovasi kaum birokrat
dipengaruhi oleh advokasi dari para pimpinan politik yang harus diyakini melalui
reformasi tersebut.
Reformasi administrasi perlu dilancarkan sebagai bagian dari pembangunan
politik. Bila aparatur administrasi mampu mendukung pembangunan nasional, maka
dapat tercipta sistem tersebut sehingga mampu mendukung demokratisasi politik,
liberalisasi dan industrialisasi ekonomi Indonesia.
g. Strategi Birokrasi yang Diterapkan Di Indonesia melalui Contoh kasus
Reformasi Perpajakan.
Posisi saling berhadapan antara birokrasi yang mewakili lembaga negara
dengan civil society yang berada pada posisi masyarakat, merupakan bagian yang
tidak dapat terpisahkan dari upaya mencari wilayah dinamika dari studi
pembangunan politik yang akan meningkatkan kehidupan politik ideal yang
demokratis.
Melalui tulisan ini ada strategi positif yang dapat memperbaiki kelemahan
birokrasi menuju demokrasi di Indonesia dengan mengambil contoh yang pemah
terjadi di Indonesia yaitu Pelaksanaan Reformasi Perpajakan.
Pada dasarnya pemungutan pajak rnerupakan perwujudan atas kewajiban
kenegaraan dan partisipasi anggota masyarakat dalam memenuhi keperluan
pengelolaan negara dan pembangunan nasional, demi tercapainya keadilan sosial
dan kemakmuran yang merata.
Sebagai bahan kajian bahwa dalam perundang-undangan pajak lama terdapat
beberapa permasalahan dan sekaligus kelemahan yang perlu disoroti yaitu:
©2003 Digitized by USU digital library 9
Pertama. peraturan-peraturan pajak yang beraneka ragam, sehingga menimbulkan
kesan membingungkan dan bahkan terdapat pembebanan pajak berganda.Kedua
pelaksanaan kewajiban perpajakan sangat tergantung pada aparat perpajakan,
sehingga menimbulkan kecendrungan masyarakat wajib pajak kurang turut
bertanggung jawab dalam memikul beban negara yang pada hakikatnya untuk
kepentingannya sendiri dalarn bermasyarakat, bernegara dan berpemerintahan.
Ketiga. terdapat berbagai jenis pajak sehingga menimbulkan ketidakjelasan bagi
masyarakat dalam memenuhi kewajibannya.Keempat. terdapat bermacam-macam
tarif pajak baik untuk perorangan maupun untuk perseroan, Kelima. tingginya tariftarif
tersebut sehingga menimbulkan rangsangan untuk menghindari pajak mela1ui
berbagai cara. Keenam. tatacara pemungutan pajak yang berbelit-belit.
Dari keenam kelemahan yang terjadi pada sistem yang lama, maka dalam
menyusun sistem yang baru, diperhatikan saling keterkaitan antara tiga unsur pokok
pemungutan pajak. Ketiga unsur tersebut adalah kebijaksanaan, hukum perpajakan
dan administrasi perpajakan. Kebijaksanaan perpajakan merupakan pemilihan
unsur-unsur tertentu dari berbagai alternatif yang didasarkan atas sasaran yang
ingin dicapai. Pemilihan unsur-unsur tersebut berkenaan dengan subyek pajak,
obyek pajak, tarif pajak dan prosedur pajak..Hal yang kedua, adalah hukum pajak
atau hukum fiskal yaitu keseluruhan peraturan yang meliputi wewenang pemerintah
untuk mengambil kekayaan seseorang dan menyerahkannya kembali kepada
masyarakat melalui Kas Negara. Sedangkan administarsi perpajakan adalah caracara
dan prosedur pengenaan serta pemungutan pajak, dimana yang bertindak
sebagai pelaku administrasi pajak di Indonesia adalah Direktorat Jendral Pajak,
Direktorat jendral Bea dan Cukai serta Direktorat Jendral Moneter.
Pada sistem lama, sasaran perpajakan semata-mata untuk pemerintah
penjajah Belanda dengan berkedok pengisian kas negara tetapi nyata-nyata
digunakan untuk kepentingan kolonial..
Dari paparan di muka , tampaklah bahwa sesungguhnya pada masa lalupun
telah ada upaya-upaya untuk mengadakan pembaruan sistem perpajakan, hanya
saja situasi dan kondisinya belum memungkinkan, baik karena kemungkinan
mendapat tantangan dan antipati dari rakyat yang memang telah lama mengalami
trauma dan sindrome pajak pada masa penjajahan, maupun karena menyusun
sistem yang barn tidaklah mudah.
Dalam rangka memecahkan problematik yang terjadi pada waktu itu, maka
para pemikir ekonomi Indonesia pada tahun 1980-1981 sudah mengenal pokokpokok
dan hasil dari misi-misi pembaruan perpajakan di beberapa negara. Pada awal
tahun 1981, diarnbil Beberapa keputusan tingkat menteri dalam hal strategi dan
teknik untuk pembaharuan perpajakan Indonesia, yang dalam banyak hal,
keputusan-keputusan tersebut menggambarkan pemanfaatan hasil-hasil kegiatan
yang sejenis di negara-negara lain.Keputusan itu dikelompokkan dalam 8 langkah
kebijakan sebagai berikut :
Langkah pertama, para menteri bidang Ekonomi Keuangan dan lndustri (EKUIN)
serta beberapa anggota lembaga perekonomian mempertimbangkan bahwa rencana
pembaruan perpajakan di Indonesia dengan menggunakan batasan tahunan dan
bukan bulanan.
Langkah kedua, menuangkan kebijakan perpajakan ke dalam suatu konsep dalam
bentuk perundang-undangan yang ketat..
Langkah ketiga, dibentuk Komite atau Panitia Pengarah dengan mengikutsertakan
beberapa pejabat dari jajaran Departemen Keuangan, termasuk beberapa
©2003 Digitized by USU digital library 10
diantaranya dari jajaran Direktorat Jenderal Pajak. Komisi tersebut berfungsi
mengarahkan, mengawasi dan berperanserta langsung dalam penelitian yang
dilakukan oleh tim tenaga ahli asing yang mungkin akan digunakan.
Langkah keempat, mengharuskan agar usaha persiapan ini dilakukan secara biasa
saja tanpa publikasi besar-besaran , namun tetap rnemperhatikan berbagai pendapat
dari kelompok-kelompok yang ada dalam masyarakat, baik kalangan pemerintahan,
swasta maupun para ilmuwan dari berbagai disiplin ilmu.
Langkah kelima, menyiapkan latihan dan pendidikan bagi para pejabat perpajakan,
baik itu pendidikan formal maupun pendidikan informal untuk memulai kaderisasi
pejabat pajak yang terlatih baik.
Langkah keenam, kebijaksanaan untuk memulai sistem perpajakanan yang baru
secara keseluruhan tanpa sedikitpun mengambil bagian-bagian dari sistem yang
lama.
Langkah ketujuh, memperluas wawasan pembaharuan sistem perpajakan sehingga
mencaku bidang-bidang yang sebelumnya tidak merupakan obyek pajak.
Langkah kedelapan, menerapkan langsung hasil dari tiap-formulasi tanpa menunggu
laporan hasil keseluruhan paketnya.(Salamun A. T., 1990 :43,44,45).
Dalam rangka pengkajian masalah pembaruan sistem perpajakan di
Indonesia, telah diundang tenaga ahli dan tokoh-tokoh terkemuka yang sangat
berpengalaman dan bereputasi Intemasional dalam bidang perpajakan, baik dari luar
maupun dalam negeri untuk memberikan pengalamannya sekaligus menguji konsep
pembaruan sistem perpajakan di Indonesia.
Seperti telah dijelaskan, di samping tenaga ahli ekonomi dan hukum.
Diperlukan juga tenaga-tenaga ahli dalam bidang-bidang lain seperti ahli
administrasi perpajakan akuntan, dan ilmu teknologi komputer dalam pekerjaan
studi pembaruan sistem perpajakan di Indonesia. Keikutsertaan para ahli tersebut
baik akademisi maupun para profesional dan pejabat yang berwenang di dalam
negeri dimaksudkan untuk memperoleh proses dan pemecahan masalah dalam
pengerjaannya, disamping tim pengarah ada lagi tim yang dibentuk oleh
Departemen Keuangan, Direktorat Jendral Pajak dan Tim dari Luar Departemen
Keuangan.
Setelah sampai rancangan tersebut ke DPR, selama proses pembahasan di
DPR banyak pihak dari berbagai disiplin ilmu. kalangan masyarakat dan berbagai
sudut pandang yang memberikan tanggapan, saran dan juga kritik tajam. Dari
banyak tanggapan spontan yang muncul pada hari-hari paertama pengajuan RUU ke
DPR, secara jujur harus diakui bahwa sebagian besar menekankan pentingnya
mental aparatur pajak mendapat perhatian pemerintah. Dari para anggota DPR yang
pada umumnya dikenal sebagai tokoh-tokoh masyarakat yang vokal, sehingga
diharapkan timbul kesadaran, pengertian dan pemahaman yang tulus, mengenai
mana yang benar dan mana yang salah. mana yang haq dan mana yang bathil.
Meskipun seringkali didengungkan masalah kebersamaan dan demokrasi di
dalam organisasi Direktorat Jendral Pajak tapi kenyataannya kekuasaan lebih
ditentukan oleh landasan rasional sehingga masalah organisasi harus didahulukan
daripada masalah pribadi.
Ambisi utama daripada sistem birokrasi adalah tercapainya efisiensi kerja
yang seoptimal mungkin tapi bukan malah mempolitisikan birokrasi dengan pilihanpilihan
kebijakan yang memuaskan klien-klien tertentu, korupsi, melibatkan
©2003 Digitized by USU digital library 11
kepentingan pribadi di atas kesejahteraan umum, juga membuat kebijakan dan
mengimplementasikannya berat sebelah (LV .Carino,Bautista dkk, 1993 : 119 -140).
Berdasarkan pengalaman sejarah, telah terbukti bahwa usaha birokrasi untuk
merekonstruksi demokrasi tidak bisa lepas dari politik publik, ini tidak akan jadi
persoalan bila birokrasi tetap dipandang sebagai instrumen negara, sehingga
kekuasaan kepemimpinan politik mampu membuat birokrasi bertanggung jawab
terutama alas dasar kepentingan publik. Responsive terhadap tuntutan rakyat,
dimana kekuatan-kekuatan sosial dan negara mengarahkan birokrasi kesana,
sehingga mampu mendorong birokrasi untuk meningkatkan responsivitas mereka
terhadap keinginan rakyat …
DAFTARPUSTAKA
Arfani Noer Riza (1996), Demokrasi Indonesia Kontemporer, Jakarta: Raja
Grafindo Persada.
Osborne David, Gaebler Ted (1995), Mewirausahakan Birokrasi, Jakarta: PT Teruna
Grafica Press
Atmowasito, Sutejo, Dr (1994), Demokrasi: Suatu tinjauan Deskriftif dan
komparatif dalam jurnal koridor No 1 Volume 1 April 1994: Yogyakarta, Hlm.4-8..
Bautista Victoria.A, Alliler Concepcion.Ma.P, Reyes, Danilo. R, Tapales,
Proserpina.D, (1993), Introduction to Public Administration in The Philippines: A
Reader, Philippines: University of the Philippines Press, hlm.119-140.
Blau, Peter M, Meyer ,Marshall W. (1987), Birokrasi dalam Masyarakat Modern,
Jakarta: ill-Press, hlm.206-223.
Carino, Ledivina V. (1984), Bureaucracy for Democracy: The Dynamics of
Executivea and Bureaucracy Interaction During Governmental Transitions, Manila:
CPA University of the Philippines.
David Held (1990), Models of Democracy dalam Amir Santoso, Prisma No 4 tahun
XXI,1992, Jakarta: LP3ES, hlm.32.
Denhardt,Robert .(1984), Theories of Public Organization, Monterey,
CA:Brooks/Cole Publishing Company. hlm.26,3
Effendy, Muhadjir (1995), Birokrasi Pemerintahan Menyongsong Era Pasar Bebas:
Dari Bossy Attitude ke Servicer Minded (sebuah Review), dalam Jumal Bestari,
lanuari-April, Yogyakarta, hlm.27,28
Effendi, Sofian (1994), Demokratisasi, Keterbukaan Ekonomi Dan Reformasi
Administrasi: Arah Kebijakan Pada PIP 2 , disampaikan pada orasi ilmiah dalam
rangka kuliah perdana Program MAP, UNT AG Surabaya.
Hikam, Muhammad AS. (1991), Negara Otoriter Birokratik dan Redemokratisasi:
Sebuah Tinjauan Kritis dan Beberapa Studi Kasus, dalam Jurnal IImu Politik No 8,
Jakarta: AIPI-LIPI, hlm.68.
Huntington, Samuel.P (1995), Gelombang Demokratisasi Ketiga, Jakarta: PT
Intermasa Press, hlm.4-10.
Jackson, Karl D and Pye, Lucian W (1987), Political Power and Comunications in
Indonesia, California: University of California Press, hlm.4.
Levine,.Charles..H, Peters.Guy.8, & Thompson. Frank.J (1990), Public
Administration: challenges, Choices, Consequences, Glenview: illinois London: A
Division of Scott, Foresman and Company, hlm.81-100.
Moeljarto, Tjokrowinoto, Prof.Dr ,MP A (1996), Pembangunan Dilema dan
Tantangan. Yogyakarta: Pustaka Pelajar Offset Press, hlm.158-161.
Salamun A.T.(1990), Pajak,Citra dan Bebannya: pokok-pokok pemikiran Salamun
A.T., Jakarta: PT.Bina Rena Pariwara, hlm.28-54.
